La responsabilità del progettista e del direttore dei lavori per danni all’erario
Nel diritto, con il termine “responsabilità” si fa generalmente riferimento alla “situazione derivante da un determinato rapporto o da una determinata norma per la quale un soggetto giuridico può essere chiamato a rispondere della violazione colposa o dolosa di un obbligo giuridico” (Treccani, Enciclopedia online).
Obbligo giuridico che può derivare tanto da norme di carattere civilistico (è questo il caso, ad esempio, della responsabilità cd. extracontrattuale o aquiliana ex art. 2043 c.c.) quanto da fattispecie penalistiche (da cui discende la cd. responsabilità penale, costituzionalmente riconosciuta come “personale” dall’art. 27 co. 1 Cost.).
Accanto a tali ipotesi di responsabilità, che hanno tradizionalmente come riferimento immediato la tutela di diritti ed interessi individuali, il sistema giuridico conosce forme di responsabilità ulteriori, legate alla violazione di obblighi che discendono dal rapporto con la Pubblica Amministrazione. Si tratta della c.d. responsabilità amministrativa, che trova fondamento nell’art. 28 Cost. (responsabilità diretta di funzionari e dipendenti pubblici) e che si distingue per la particolare natura dell’interesse protetto: non più quello del singolo individuo, bensì quello della collettività.
All’interno di questa categoria assume rilievo specifico la cd. responsabilità per danno erariale, che si configura ogniqualvolta la condotta antigiuridica di un soggetto, legato all’Amministrazione da un rapporto di impiego o di servizio, cagioni un pregiudizio, economicamente valutabile, alla finanza o al patrimonio pubblico.
È in questo contesto che si colloca l’oggetto del presente contributo, volto ad approfondire, in particolare, il profilo della responsabilità erariale del progettista e del direttore dei lavori che collaborano con la Pubblica Amministrazione. A tal fine, occorre primariamente procedere ad un inquadramento sommario della figura professionale del “progettista” sotto il profilo pubblicistico.
Il nuovo Codice dei contratti pubblici (D. Lgs. 31 marzo 2023, n. 36) non contiene una definizione giuridica della figura, ma reca una disciplina di dettaglio della fase della cd. “progettazione” dei lavori pubblici (artt. 41 ss.), la quale rappresenta lo stadio intermedio tra la programmazione e la successiva esecuzione materiale dei lavori stessi. Il progettista è il professionista che interviene in detta fase, che il Codice suddivide in due livelli successivi (la redazione del progetto di fattibilità tecnico-economica (cd. PFTE) e il progetto esecutivo).
Nella scelta del soggetto a cui affidare l’incarico di progettazione, peraltro, la PA può scegliere se avvalersi di organi interni alla propria organizzazione oppure se optare per l’affidamento esterno (ipotesi contemplata espressamente dall’art. 41 co. 9 del Codice appalti). Sul punto, mentre nella prima ipotesi non vi sono dubbi che, in caso di errori od omissioni di progettazione – commessi con dolo o colpa grave – sorga in capo al progettista una responsabilità di natura erariale, si discute se ciò possa accadere anche con riferimento al professionista esterno all’apparato amministrativo.
Sul tema è intervenuta la giurisprudenza delle Suprema Corte di Cassazione a Sezioni Unite, che, in sintesi, attribuisce rilievo a due elementi: da un lato, l’esistenza di un rapporto di servizio tra l’agente e la Pubblica Amministrazione; dall’altro, la circostanza che il progettista sia anche il direttore dei lavori.
In particolare, sotto il primo profilo si è precisato che: “L’esistenza di una relazione funzionale tra l’ente pubblico danneggiato e l’autore dell’illecito causativo di un danno patrimoniale, che può anche essere un soggetto privato, risulta idonea a radicare la responsabilità contabile, e tale relazione è configurabile non solo in costanza di un rapporto d’impiego in senso proprio e ristretto, ma anche in presenza di un rapporto di servizio, per tale intendendosi una relazione funzionale in virtù della quale tale soggetto debba ritenersi inserito – in considerazione dell’attività svolta, ancorché temporaneamente o solo in via di fatto – nell’apparato organizzativo e nell’iter procedimentale dell’ente, sì da rendere il primo compartecipe dell’operato del secondo” (Cass. civ., Sez. Un., 27 aprile 2023, n. 11186; cfr. Cass. civ., Sez. Un., 25 marzo 2016, n. 6022; Cass. civ., Sez. Un., 19 maggio 2016, n. 10324).
L’esistenza di un rapporto di servizio con la Pubblica Amministrazione è, pertanto, requisito senz’altro necessario, ma non sufficiente per riconoscere una generale responsabilità erariale in capo al professionista; occorre, difatti, verificare se, nel caso concreto, sussista un nesso eziologico tra il danno cagionato dalla condotta antigiuridica e la violazione di norme e doveri di natura pubblicistica.
In questo senso, la giurisprudenza ha chiarito che: “la giurisdizione contabile va affermata allorché il danno erariale dipenda da comportamenti illegittimi tenuti dall’agente nell’esercizio di quelle funzioni per le quali possa dirsi che egli è inserito nell’apparato dell’ente pubblico, così da assumere la veste di agente dell’amministrazione; mentre, ben diversa è la situazione che si determina quando il pregiudizio di cui si pretende il ristoro sia conseguenza di comportamenti che il privato abbia assunto nella veste di controparte contrattuale dell’amministrazione medesima. In tale evenienza, ad esser violato non è, infatti, il dovere, latu sensu pubblicistico, gravante sul contraente generale, di agire nell’interesse dell’amministrazione, bensì quello di adempiere correttamente le obbligazioni dedotte nel contratto” (Cass. civ., Sez. Un., 19 maggio 2016, n. 10324).
Ma come si inserisce la figura del progettista nel quadro appena delineato? Sempre secondo le Sezioni Unite, quello del progettista è un «incarico che, da solo, integr[a] un rapporto esclusivamente privatistico» (Cass. civ., Sez. Un., 26 aprile 2017, n. 10231), con la conseguenza che, in caso di errori od omissioni, egli risponderà unicamente secondo le norme civilistiche, oltreché, eventualmente e separatamente, sotto il profilo disciplinare. Quando, al contrario, al progettista sia altresì assegnato un ruolo di direzione dei lavori, e dalla violazione dolosa o colposa (in termini di colpa grave) dei doveri che sorgono in virtù del rapporto di servizio con l’Amministrazione sia conseguito un pregiudizio economicamente valutabile alle finanze o al patrimonio pubblico, vi possono essere gli estremi per la configurabilità della responsabilità erariale.
Ciò in quanto: “Il direttore dei lavori per la realizzazione di un’opera pubblica, appaltata da un’amministrazione comunale, in considerazione dei compiti e delle funzioni che gli sono devoluti, che comportano l’esercizio di poteri autoritativi nei confronti dell’appaltatore e l’assunzione della veste di “agente”, deve ritenersi funzionalmente e temporaneamente inserito nell’apparato organizzativo della pubblica amministrazione che gli ha conferito l’incarico, quale organo tecnico e straordinario della stessa” (Cass. civ., Sez. Un., 23 settembre 2016, n. 18691).
L’immediata conseguenza della distinzione appena illustrata riveste il profilo del riparto di giurisdizione: “Qualora si assuma che il danno derivi dalla violazione [di un] dovere (in senso lato) pubblicistico afferente all’attività e alle funzioni svolte come ‘agente dell’amministrazione pubblica’, la cognizione dell’azione di responsabilità intentata dall’ente pubblico spetta alla giurisdizione della Corte dei conti, in ragione del temporaneo rapporto di servizio pubblico sorto per effetto dell’esercizio di quei poteri; […] nel caso in cui invece si assuma che il danno derivi dall’inadempimento delle obbligazioni poste a carico [del professionista] come “controparte contrattuale dell’amministrazione pubblica’, così da squilibrare il sinallagma contrattuale […] la cognizione dell’azione di responsabilità o risarcitoria spetta alla giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria, non venendo in rilievo l’esercizio di poteri pubblicistici tale da far sorgere un temporaneo rapporto di servizio con l’ente pubblico” (Cass. civ., Sez. Un., 15 luglio 2024, n. 19452; cfr. Cass. civ., Sez. Un., 10 gennaio 2019, n. 486).
Senza dilungarsi eccessivamente sulle caratteristiche distintive del giudizio dinanzi alla Corte dei conti, disciplinato in via principale dal Codice di giustizia contabile (D. Lgs. 26 agosto 2016, n. 174), si ritiene utile soffermarsi brevemente sul tema della quantificazione del danno erariale e del potere riduttivo, che rappresenta una prerogativa del giudice contabile.
Sotto il profilo del quantum, al danno di natura patrimoniale (comprensivo del danno emergente e del lucro cessante, da computarsi con riferimento al caso specifico) può aggiungersi anche quello di natura non patrimoniale, che si materializza nel danno all’immagine della PA causato dalla condotta del professionista. In questo caso, l’art. 1 co. 1-sexies della L. 14 gennaio 1994, n. 20 in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti dispone che: “Nel giudizio di responsabilità, l’entità del danno all’immagine della pubblica amministrazione derivante dalla commissione di un reato contro la stessa […] si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente”.
In ogni caso, la Corte dei conti è titolare di uno speciale potere di riduzione, non previsto per fattispecie risarcitorie diverse da quella erariale. Tale potere è espressamente riconosciuto dall’art. 83 co. 1 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, ai sensi del quale: “I funzionari di cui ai precedenti articoli 81 e 82 sono sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti la quale, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto”. Viene, inoltre, richiamato all’art. 1 co. 1-bis della L. 14 gennaio 1994, n. 20: “Nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione”.
La ratio risiede in ciò, che, nella prassi, i danni provocati all’Amministrazione possono essere estremamente onerosi, al punto che il privato non potrebbe ragionevolmente farsene carico con le risorse a propria disposizione. Rispetto alla reale entità economica del pregiudizio, dunque, può accadere che, nell’esercizio di tale potere, il giudice contabile condanni il responsabile al pagamento di una somma anche di molto inferiore.
Per concludere, un ultimo tema di interesse è quello del rapporto tra giudizio civile e giudizio contabile. Se, come detto, il direttore dei lavori è responsabile tanto civilmente quanto sotto il profilo contabile nei confronti della PA alla quale è legato dal rapporto di servizio, cosa comporta tale circostanza sotto il profilo della tutela giurisdizionale? È ammissibile un concorso di azioni di responsabilità civile e contabile oppure le due azioni sono tra loro semplicemente alternative?
Sul punto, la giurisprudenza ravvisa la reciproca autonomia delle due azioni: “Costituisce principio consolidato (cfr. Cass., Sez. Un., 1° ottobre 2021, n. 26738), quello secondo cui deve ravvisarsi la reciproca autonomia e quindi l’ammissibilità del concorso delle azioni di responsabilità ordinaria e contabile, anche quando trovino causa nei medesimi fatti materiali e perfino ove le prime siano direttamente intentate dalle singole amministrazioni coinvolte. Infatti (Cass. Sez. Un., 19 febbraio 2019, n. 4883, cit.), l’azione di responsabilità per danno erariale e quella di responsabilità civile promossa dalle singole amministrazioni interessate davanti al giudice ordinario restano reciprocamente indipendenti, anche quando investano i medesimi fatti materiali, essendo la prima volta alla tutela dell’interesse pubblico generale, al buon andamento della Pubblica Amministrazione ed al corretto impiego delle risorse, con funzione prevalentemente sanzionatoria, e la seconda, invece, al pieno ristoro del danno, con funzione riparatoria ed integralmente compensativa, a protezione dell’interesse particolare della parte attrice (conf. Cass., Sez. Un., 10 aprile 2019, n. 10019)” (Cass. civ., Sez. Un., 31 gennaio 2023, n. 2882).
Occorre, tuttavia, precisare che “tali azioni, se cumulativamente esercitate, incontrano il limite del divieto di duplicazione delle pretese risarcitorie, dovendosi tener conto, con effetto decurtante, di quanto già liquidato in altra sede” (Cass. civ., Sez. Un., 26 giugno 2024, n. 17634), con la conseguente impossibilità di cumulare il danno erariale e quello civile.
Avv. Mario Lavatelli
Dott.ssa Domiziana Contin
