Negli ultimi anni gli eventi meteorologici intensi hanno inciso in modo sempre più evidente sulla vita delle città. Piogge concentrate in poche ore, allagamenti, cedimenti, caduta di massi e movimenti franosi sono fenomeni con cui le amministrazioni locali devono misurarsi con crescente frequenza. Il problema si manifesta soprattutto nei territori più fragili: centri collinari, aree urbanizzate a ridosso di versanti, borghi serviti da poche vie di accesso, zone attraversate da corsi d’acqua o caratterizzate da infrastrutture esposte. In questi contesti, un singolo evento può compromettere la sicurezza pubblica, isolare porzioni di abitato, interrompere servizi essenziali e limitare concretamente la libertà di movimento dei cittadini.
Il tema non è soltanto ambientale o tecnico, ma anche giuridico-amministrativo, perché l’aumento degli eventi estremi impone agli enti locali di utilizzare in modo corretto, tempestivo e coerente gli strumenti che l’ordinamento mette a disposizione per fronteggiare situazioni di pericolo.
Quando si verifica un evento che determina un rischio attuale per l’incolumità pubblica, l’art. 54 del Testo unico degli enti locali consente al Sindaco, quale ufficiale del Governo, di adottare ordinanze contingibili e urgenti.
Si tratta di provvedimenti eccezionali, giustificati dall’esigenza di prevenire o eliminare un pericolo grave quando non è possibile attendere i tempi degli strumenti ordinari. Anche il Codice della protezione civile conferma il ruolo del Comune nella gestione delle emergenze locali e nella direzione dei primi interventi necessari a fronteggiarle.
L’ordinanza contingibile e urgente può imporre obblighi anche a soggetti privati, ad esempio quando il pericolo deriva da un bene o da un’area nella loro disponibilità.
Tuttavia, l’adozione dell’ordinanza non chiude il problema: lo trasferisce sul piano dell’effettività.
Se l’amministrazione qualifica una situazione come urgente, deve poi comportarsi in modo coerente con tale qualificazione. Non è sufficiente ordinare al privato di intervenire.
Occorre verificare che l’ordine sia eseguito nei tempi stabiliti e, in caso di inottemperanza, valutare senza ritardo l’attivazione dei poteri sostitutivi.
Il punto centrale è questo: l’inerzia del privato non può trasformare l’emergenza in una pratica ordinaria. Se il rischio permane, il Comune non può limitarsi a prendere atto dell’inadempimento, né attendere indefinitamente che il destinatario dell’ordinanza provveda.
L’art. 54, comma 7, TUEL prevede infatti che, quando l’ordinanza è rivolta a persone determinate e queste non ottemperano, il Sindaco possa provvedere d’ufficio a spese degli interessati.
L’esecuzione d’ufficio non va quindi intesa come un passaggio meramente eventuale o burocratico. Nei casi urgenti essa rappresenta lo strumento attraverso cui l’amministrazione rende effettivo l’ordine rimasto ineseguito. Naturalmente devono essere rispettati i principi di legalità, proporzionalità, adeguata motivazione e corretta imputazione dei costi.
Tali garanzie, però, non possono tradursi in immobilismo.
Se l’ordinamento attribuisce al Comune il potere di ordinare un intervento urgente, gli attribuisce anche la responsabilità di non lasciare che quell’ordine resti privo di conseguenze.
Ciò vale anche nel caso in cui il pericolo incida sulla viabilità pubblica.
Infatti, l’art. 14 del Codice della strada impone agli enti proprietari delle strade quali garanti degli utenti della strada gli obblighi di manutenzione, gestione, pulizia, controllo tecnico dell’efficienza e apposizione della segnaletica. Per una strada comunale, tali obblighi gravano sul Comune.
Essi non si esauriscono nella materiale manutenzione della carreggiata, ma comprendono l’obbligo di assicurare che la strada sia transitabile in condizioni di sicurezza oppure, in caso contrario, che sia interdetta, presidiata, segnalata e ricondotta alla sicurezza nel minor tempo compatibile con la natura delle opere necessarie.
In questa prospettiva, l’inottemperanza del privato pone l’amministrazione di fronte a una scelta che deve essere motivata e tempestiva. Se il Comune non interviene, o non spiega perché ritiene di non doverlo fare, rischia di violare alcuni principi fondamentali dell’azione amministrativa.
In primo luogo, viene in rilievo il principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., che impone all’amministrazione di agire in modo efficiente, efficace e adeguato rispetto all’interesse pubblico affidato alla sua cura. In coerenza con tale principio, un pericolo qualificato come urgente non può essere gestito con tempi incompatibili con la sua stessa natura.
In secondo luogo, assume rilievo il principio di ragionevolezza, che vieta comportamenti amministrativi contraddittori o sproporzionati. Sarebbe difficilmente coerente, infatti, imporre al privato un intervento immediato perché la situazione è grave e attuale, e poi, una volta accertata l’inottemperanza, trattare la medesima situazione come se non richiedesse più una risposta rapida da parte dell’ente.
A ciò si collega il principio di proporzionalità in base al quale l’amministrazione deve scegliere misure adeguate al rischio, evitando sia interventi eccedenti rispetto al necessario, sia omissioni che lascino persistere il pericolo.
Rilevano, inoltre, i principi di tempestività, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, infatti, il ritardo ingiustificato può aggravare il pericolo, aumentare i costi dell’intervento e compromettere l’efficacia dell’azione pubblica.
Per gli interventi non rinviabili, l’ordinamento mette a disposizione anche lo strumento della somma urgenza. L’art. 140 del Codice dei contratti pubblici consente, in presenza di eventi di danno o di pericolo idonei a determinare un concreto pregiudizio alla pubblica o privata incolumità, di disporre l’immediata esecuzione dei lavori o l’acquisizione di servizi e forniture nei limiti dello stretto necessario. La norma richiede la redazione del verbale di somma urgenza e della perizia giustificativa entro i termini previsti.
Non sempre l’intervento definitivo potrà essere affidato integralmente in somma urgenza in quanto opere complesse possono richiedere indagini, autorizzazioni, progettazione specialistica e verifiche tecniche.
Tuttavia, ciò non giustifica l’inerzia sulle misure indispensabili e immediate. Se il pericolo è stato qualificato come urgente, anche la risposta dell’ente all’inottemperanza del privato deve essere governata dalla stessa logica di urgenza: mettere in sicurezza ciò che non può attendere, motivare le scelte compiute e attivare gli strumenti più adeguati alla situazione concreta.
La gestione delle emergenze climatiche richiede dunque un’amministrazione capace di agire con rigore, ma anche con rapidità.
Il tempo, in questi casi, è un elemento sostanziale della tutela, in quanto eventuali ritardi possono aggravare i disagi, aumentare i costi e compromettere la fiducia dei cittadini.
La coerenza dell’azione amministrativa richiede, dunque, continuità tra presupposti, decisioni e comportamenti successivi. L’urgenza non può valere soltanto per il destinatario dell’ordine: deve orientare anche l’attività dell’ente chiamato a vigilare sull’esecuzione e, se necessario, a sostituirsi all’inadempiente. Diversamente, l’ordinanza rischia di ridursi a una dichiarazione formale incapace di produrre il risultato per cui è stata adottata.
Per tali ragioni, quando il privato non ottempera, il Comune deve assumere la responsabilità di una risposta coerente con la gravità dichiarata, utilizzando gli strumenti previsti dall’ordinamento e mantenendo continuità tra l’urgenza affermata nel provvedimento e la tempestività dell’azione successiva.
Avv. Mario Lavatelli
Dott.ssa Ana Maria Vacaru
